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汕头市政府性债务风险应急预案

汕头市政府性债务风险应急预案(试行)

(2017年5月制定)

1总则

1.1编制目的

构建市、区(县)二级政府债务风险防控体系,明确责任,完善机制,健全地方政府性债务风险应急处置工作机制,切实防范和化解财政金融风险,维护全市经济持续健康发展和社会稳定。

1.2编制依据

依据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《广东省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》和《广东省政府性债务风险应急预案(试行)》等法律法规,制定本预案。

1.3适用范围

本预案所规范的政府性债务风险包括政府债务风险、或有债务风险以及其他债务风险。

1.3.1政府债务风险

(1)一般政府债务风险:指政府通过发行一般债券等方式筹集公益性项目建设资金,应由政府安排来源于一般公共预算的资金偿还的债务,到期后无法按时偿还本金和利息而产生的债务风险。

(2)专项政府债务风险:指政府通过发行专项债券等方式筹集专项建设资金,应由政府安排来源于政府性基金预算的资金偿还的债务,到期后无法按时偿还本金和利息而产生的债务风险。

(3)存量债务风险:指《预算法》修订前政府以地方政府债券、银行贷款、BT融资、拖欠款项、向其他单位和个人借款等方式举借的存量政府债务,在使用之后债券完成债务置换之前,到期后无法按时偿还本金和利息而产生的债务风险。

1.3.2或有债务风险

(1)担保债务风险:指企事业单位举借、地方政府及有关部门依法担保形成的政府负有担保责任的债务,当举借单位无法偿还债务时,政府负有连带偿债责任的风险。

(2)救助责任风险:指企事业单位在法律法规或国家有关规定范围内为公益性项目的举债,由非财政资金偿还,且地方政府未提供担保的债务,政府在法律上对该类债务不承担偿债责任,但当债务人出现债务风险时,政府可能需要承担一定救助责任的风险。企业经营性项目形成的债务,政府不承担救助责任。

(3)PPP合作风险:指政府与社会资本合作过程中,项目合同中明确由政府承担的风险责任,包括由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险、因政府方原因导致项目合同终止以及不可抗力等突发情况而产生的财政或有支出责任。

1.3.3其他债务风险

指法律法规或国家政策规定应由政府承担的其他债务偿还责任风险。

1.4工作原则

贯彻统一领导、分级负责,权责一致、上下联动,及时预警、妥善处置,追究责任、维护稳定的原则。

2应急组织指挥体系和职责

2.1组织指挥体系

(1)市政府负责并领导全市政府性债务风险应急管理工作。

(2)各区(县)政府按照属地原则各负其责,区(县)政府主要负责人是本级政府性债务风险防控第一责任人。

(3)发生严重债务风险的地区,本级政府应成立债务风险处置领导小组,由本级政府分管领导担任组长,财政部门、债务单位、发展改革、监管部门等为成员单位,根据工作需要可适时调整成员单位。

(4)各级财政部门是本级债务风险应急处置的牵头管理部门。举借债务或使用债务资金的有关单位是政府债务风险防控的责任主体。各级审计、金融、人民银行、银监等部门是地方政府性债务监管部门。

2.2各级政府和部门职责

(1)市政府职责:制定本市地方政府性债务风险应急预案。在省财政厅下达的限额范围内规范举借新增政府债务,市县限额管理,按期足额偿还到期债务本息。及时向省级政府和有关部门报告债务风险情况。对本市债务风险采取应急响应措施并启动责任追究机制。指导和监督区(县)级政府防范和化解债务风险。

(2)区(县)级政府职责:制定区(县)级政府性债务风险应急预案。在上级财政部门转贷限额范围内规范举借新增政府债务,按期足额偿还到期债务本息。及时向上级政府和有关部门报告债务风险情况。对本区(县)债务风险采取应急响应措施并启动责任追究机制。

(3)债务风险处置领导小组职责:负责指挥和组织本地区地方政府性债务风险应急处置,启动实施债务风险责任追究机制。

领导小组办公室设在本地区财政部门,负责日常工作,主要负责贯彻领导小组指示和部署,提出地方政府性债务风险应急处置总体方案,协调各成员单位参与应急处置工作,办理领导小组文电,起草相关简报,承担领导小组交办的其他工作事项。

(4)财政部门职责:指导和监督本级各部门和下级政府在限额内规范举借新增政府债务,监控或有债务变动情况。建立政府债务风险预警机制,向本级政府报告债务风险情况。研究提出本级政府债务风险应急处置方案,报本级政府审定后予以实施。

(5)举借债务或使用债务资金的有关单位职责:落实安排好债务还款资金,配合财政部门将一般债务和专项债务偿债资金分类纳入年度部门预算和中长期财政规划,制定或有债务年度还款计划,并报本级财政部门备案。定期梳理本单位政府性债务风险情况,存在逾期债务的单位应制定本单位债务风险应急预案。出现债务偿还风险时,应及时向本级财政部门报告有关情况,提出处置建议方案。

(6)发展改革部门职责:负责评估本地区投资计划和项目,根据应急需要调整投资计划,牵头做好企业债券风险的应急处置工作。

(7)审计部门职责:在本部门职能范围内对地方政府性债务风险问题进行审计监督,配合本级财政部门做好债务风险处置及责任追究工作。

(8)地方金融监管部门职责:按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险处置工作。

(9)人民银行分支机构职责:负责开展金融风险监测与评估,牵头做好区域性、系统性金融风险防范和化解工作,维护金融环境稳定。

(10)银监分支机构职责:负责指导银行业金融机构等做好风险防控,协调银行业金融机构配合开展风险处置工作。

(11)其他部门职责:负责本部门债务风险管理和防范工作,落实政府性债务偿还化解责任。

3风险预警机制

3.1预警级别

根据各地区一般债务、专项债务、或有债务水平,测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标,综合评估各地区债务风险状况,对全市债务风险进行预警监测,并从低到高划分预警级别。

3.2预警通报

市财政局根据预警监测结果,定期向区(县)政府和财政部门通报该地区政府债务预警级别,同时将风险监控信息通报市发展改革、审计、人民银行等相关部门,形成多部门监管联动效应。

3.3预警响应措施

预警通报列入债务高风险地区的区(县),要采取措施化解存量债务,降低债务风险,并将新增债务按明细项目逐项向上级财政部门报备。

4应急处置

4.1信息报告

全市各级政府应当建立政府性债务风险事件报告制度,发现问题及时报告,不得瞒报、迟报、漏报。

(1)各级财政部门应定期梳理到期政府债务(包括一般债务和专项债务),结合债务风险预警情况,预计到期政府债务无法按期足额偿还的,除突发情况外,应提前2个月以上向本级人民政府报告债务违约风险信息,并向上级财政部门报告。

(2)各级有关单位应定期了解或有债务到期情况,预计或有债务无法按期足额偿还的,除突发情况外,应提前1个月以上向本级主管部门和同级财政部门报告或有债务违约信息。各级财政部门会同主管部门研究后,对确实需要承担的政府偿债责任,应及时报告本级人民政府。

(3)各区(县)人民政府根据财政部门报告的债务风险信息确认确实无法偿还到期债务的,应立即向上级人民政府报告有关情况,并抄送上级财政部门。县级人民政府发生严重债务风险的,可直接向省人民政府报告有关情况,并抄送省财政厅、市人民政府、市财政部门。

(4)政府性债务风险事件报告内容应包括债务类别、期限、本金、利息,债务资金使用情况,债务原定偿还计划、来源安排,债务风险产生的原因,已采取的应对措施、效果,计划采取的化解风险措施等。报告方式一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的形式。

4.2债务风险分级

4.2.1初级债务风险是指以下任一情形:

(1)政府债务存在一定到期债务逾期现象,逾期债务率在10%以上,但未超过20%。

(2)政府确定应承担的或有债务和其他债务偿还责任超出本级政府筹资能力,但偿债缺口未达到上一年度一般公共预算收入的1/12。

4.2.2中级债务风险是指以下任一情形:

(1)政府债务逾期现象较严重,逾期债务率在20%以上,但未超过50%。

(2)政府确定应承担的或有债务和其他债务偿还责任超过本级政府筹资能力,偿债缺口达到上一年度一般公共预算收入的1/12以上,但不足1/6。

4.2.3严重债务风险是指以下任一情形:

(1)政府到期债务大面积逾期,逾期债务率50%以上。

(2)政府确定应承担的或有债务和其他债务偿还责任超过本级政府筹资能力,偿债缺口达到上一年度一般公共预算收入的1/6以上。

4.3初级债务风险应急响应

4.3.1市政府初级债务风险响应:市财政局将市本级初级债务风险情况向市政府报告,市政府授权市财政局启动债务风险响应措施。

(1)责成发生债务违约风险的市级有关单位主管部门制定应急处置方案,报市政府批准后实施。

(2)有关单位筹资能力不足的,在保障基本运作和履行职能需要的前提下,适当调整市级主管部门的部门预算支出及扣减部门经费。

(3)市财政局会同主管部门指导督促有关单位化解债务风险。

4.3.2区(县)政府初级债务风险响应:

(1)区(县)政府应制定初级债务风险处置方案,排查违约债务情况和责任单位,通过动用偿债准备金、压缩一般性支出、处置可变现资产、调整投资计划等方式筹集还款资金偿还债务,或通过债务重组缓解偿债压力,立足自身化解初级债务风险。

(2)发生初级债务风险的区(县)偿还市财政部门转贷的到期地方政府债券有困难的,可申请由市财政部门先行代垫偿还。

(3)市财政局对区(县)垫还到期政府债券申请进行审核,及时办理垫还手续,并应通过年终结算扣回。

4.4中级债务风险应急响应

4.4.1市政府除采取初级风险应对措施以外,还应采取以下升级应对措施。

(1)相关债务单位市级主管部门成立债务风险处置工作小组,指导和督促债务单位化解债务风险,并将债务风险处置方案落实情况及时报送市财政局。

(2)采取初级风险应对措施筹集资金不足偿还到期债务的,可动用市级偿债准备金代垫偿还到期政府性债务;偿债准备金不足偿还的,可动用预算稳定调节金偿还到期政府性债务。使用市财政代垫资金的有关单位,应提出可行的资金限期归垫计划,并出具归垫承诺。代垫资金通过扣减以后年度部门预算或部门自筹资金解决。

(3)有关债务单位在到期债务全部消化之前,除国家另有规定的项目,不得新增举借任何债务。

4.4.2区(县)政府除采取初级风险应对措施以外,还应采取以下升级应对措施。

(1)区(县)政府将债务风险情况和应急处置方案专题向上级政府报告。

(2)区(县)政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口、且影响政府正常运转或经济社会稳定的,可向上级政府申请救助,包括说明债务风险情况、本级政府应急方案及已采取的应急措施、需上级政府帮助解决的事项等。

(3)区(县)政府应将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报市政府,并抄送市财政局。

(4)市财政局会同有关部门对区(县)政府救助申请提出审核意见,并报市政府批准后实施。

(5)市财政局应扣减发生中级债务风险地区新增发行地方政府债券规模。

(6)市财政局督促区(县)政府落实债务风险应急处置措施,跟踪债务风险化解情况。

4.5严重债务风险应急响应

4.5.1市政府除采取初级、中级风险应对措施外,还应采取以下升级应对措施。

(1)市政府成立债务风险处置领导小组。

(2)市财政局会同有关部门将债务风险详细情况专题向市政府债务风险处置领导小组报告,并提出风险应急处置方案,呈报市政府批准后实施。

(3)市财政局调整预算支出结构,压减地方建设项目支出,统筹财力优先偿还到期债务。预算调整方案经市政府同意后,报市人大常委会批准。

(4)到期债务全部消化之前,暂停有关债务单位及市级主管部门有关表彰评比资格。

(5)启动债务风险责任追究机制。

4.5.2区(县)政府除采取初级、中级风险应对措施外,还应采取以下升级应对措施。

(1)区(县)政府成立债务风险处置领导小组,组织协调有关部门迅速采取应急措施。

(2)区(县)政府对到期债务进行全面清理,区分轻重缓急,分类提出可行的消化措施。

(3)区(县)政府与市财政局建立债务风险处置信息定期报告机制,如有重大情况必须立即报告。

(4)区(县)政府调整预算支出结构,压减地方建设项目支出,统筹财力优先偿还到期债务。

(5)区(县)政府启动债务风险责任追究机制。

(6)市财政局报请市政府通报严重债务风险区(县)名单。

(7)市财政局暂停严重债务风险区(县)申请转贷新增政府债券的资格,直到风险级别下降至严重级以下再恢复。

(8)对影响社会稳定或财政金融安全、需紧急偿还的地方政府债务,市财政局可报请市政府同意后,对有关区(县)实施财政扣款强制偿还。

4.6全市性债务风险响应

全市性债务风险是指按照全市地方政府性债务汇总数据计算,同时超过1/3的地方政府达到相应的债务风险级别的债务风险。全市各级政府除按照以上各级债务风险应急响应措施以外,还应采取以下协调相应措施。

(1)发生全市性初级债务风险的,市财政局应向有关区(县)财政部门发出初级债务风险提示。

(2)发生全市性中级债务风险的,市财政局应汇总有关情况向市政府报告,经市政府授权责成有关区(县)政府限期将债务风险等级降至初级或以下。

(3)发生全市性严重债务风险的,由市政府成立债务风险处置领导小组,统筹协调市有关部门和区(县)政府,制定债务风险处置总体方案,并明确责任分工,建立督查机制,迅速将债务风险等级降至中级或以下。

4.7信息发布

坚持及时、客观、真实、全面的原则,按照信息公开管理规定,发布地方政府性债务风险有关信息,正确引导舆论,减少公众不必要的恐慌和社会舆情的负面影响。

4.8应急终止

地方政府性债务风险得到缓解、控制,地方政府实现财政重整目标,经上级政府债务风险处置领导小组同意,终止应急措施。

5后期处置

5.1记录总结

在债务风险事件应急处置过程中,相关地方政府应当详尽、具体、准确地做好工作记录,及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后,要及时形成书面总结,并向本级人大常委会和上级政府报告。

5.2责任追究

5.2.1违法违规责任范围:

(1)违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的行为包括:本级政府超过上级政府批准的限额举借债务;政府和部门、单位通过发行地方政府债券以外的方式举借债务;举借债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源;政府和部门违反法律规定,为单位和个人的债务提供担保;

银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的;政府债务资金没有依法用于公益性资本支出,或债务资金用于经常性支出;增加举借债务未列入调整预算报本级人大常委会批准;未按规定对举借债务的情况和事项作出说明、并在本级人大批准后二十日内向社会公开。其他违反法律法规的行为。

(2)违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《广东省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》等国家和省关于债务举借和管理的有关政策规定的行为包括:通过企事业单位举借政府债务;在预算之外违法违规举借债务;公益二、三类事业单位未经政府批准举借债务;挪用债务资金或改变债务资金既定用途;违规干预金融机构正常活动或强制金融机构提供政府性融资;恶意逃废债务;债务风险发生后,隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况。其他有关违规行为。

5.2.2责任追究机制

发生严重债务风险的地区,本级地方政府应在风险解除后立即启动债务风险责任追究机制,对相关责任人员进行行政问责和追究法律责任。

责任追究程序包括:

(1)发生严重债务风险的地区,本级债务风险处置领导小组组织有关部门,进行风险责任专项调查,分析查找风险产生的原因、过程、危害和责任。

(2)各级财政部门会同审计、金融、人民银行、银监等监管部门以及有关债务单位开展责任调查,对照法律和法规规定,对债务风险责任进行定性分析,形成债务风险责任调查报告,报本级政府审定。

(3)区(县)政府应将债务风险责任调查报告报送市政府。市政府应组织财政、审计、金融、人民银行、银监等监管部门会同有关区(县)政府对债务风险责任核实认定。

(4)经有关各级政府根据责任认定情况,对按照行政问责规定应予以行政处分的相关责任单位和人员给予处分;对涉嫌犯罪行为的相关人员,移交司法机关进行处理。

(5)市政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。对实施财政重整的区(县)政府,视债务风险事件形成原因和时间等情况,追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的,在终止应急措施之前,政府主要领导同志不得重用或提拔;属于已经离任的政府领导责任的,应当依纪依法追究其责任。

5.3评估分析

债务风险应急处置结束后,有关各级政府和财政部门要对风险发生原因、应急响应过程、应急措施的效果,以及对今后债务管理的持续影响等情况进行综合评估和分析。

6应急保障

6.1人力保障

全市要加强地方政府性债务管理队伍的建设,提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置等业务能力。启动应急响应的地方政府,各有关部门应安排人员负责落实有关工作。

6.2资源保障

发生地方政府性债务风险的本级政府,要统筹财政资金、政府资产、政府债权等可偿还资源,为偿还到期债务提供必要保障。

6.3通信保障

启动应急响应的地方政府,应保持应急指挥联络畅通,有关部门应指定联络员,提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。

6.4安全保障

应急处置过程中,对可能影响公共安全和社会稳定的事件要提前防范、及时控制、妥善处理;遵守保密规定,对不宜公开的信息要加强管理,严格控制知悉范围。

7附则

7.1名词术语

本预案有关数量的表述中,“以上”含本数。

7.2预案管理

各区(县)政府应根据本预案并结合当地实际情况,制定本地区政府性债务风险应急预案或实施细则,并报市财政局备案。

7.3预案修订

市财政局根据国家政策变化和实际需要,适时对本预案进行修订完善。

7.4预案解释

本预案由市财政局负责解释。

7.5预案生效时间

本预案自发布之日起实施。

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